El recurso de amparo económico y los límites del derecho a desarrollar actividades económicas

El artículo 19 N°21 de la Constitución Política garantiza a todas las personas el derecho a desarrollar cualquier actividad económica que no sea contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional. Este derecho, sin embargo, no es absoluto, la propia norma constitucional establece como condición que el ejercicio de la actividad se realice respetando las normas legales que la regulen. 

El recurso de amparo económico, acción especial de tutela

El artículo único de la Ley N°18.971 establece el denominado recurso de amparo económico, que permite a cualquier persona denunciar las infracciones al artículo 19 N°21 de la Constitución. A diferencia del recurso de protección, este amparo especial tiene un objeto acotado, la tutela del derecho a desarrollar actividades económicas en sus dos dimensiones. La primera, garantizada a todos los privados, es la libertad de empresa. La segunda, sujeta a ley de quórum calificado, es la habilitación del Estado y sus organismos para desarrollar actividades empresariales.

La acción puede ser interpuesta por cualquier persona, no solo por quien sufre directamente la afectación. Esta amplitud en la legitimación activa la distingue del recurso de protección y refleja el carácter de orden público que tiene la tutela de la libre competencia y la libertad de empresa en el ordenamiento constitucional chileno.

La condición de legalidad

El inciso primero del artículo 19 N°21 no protege el ejercicio de cualquier actividad económica, sino únicamente el de aquellas que se desarrollan respetando las normas legales que las regulan. Esta lectura no es restrictiva del derecho, es fiel al texto constitucional. La libertad de empresa existe dentro del ordenamiento jurídico, no al margen de él.

En consecuencia, quien ejerce una actividad económica sin cumplir los requisitos legales que la habilitan no puede invocar el amparo económico para resistir la acción de la autoridad. La infracción normativa no solo priva al titular del beneficio de la autorización; lo priva también de la tutela constitucional. El derecho que se alega no existía en las condiciones en que se pretendía ejercer.

Esta construcción tiene una consecuencia práctica relevante, el amparo económico no es un mecanismo para resistir fiscalizaciones cuando la actividad se desarrolla al margen del ordenamiento. Quien no cuenta con la autorización exigida, no ha cumplido los procedimientos de habilitación requeridos o ejerce su actividad en contravención a las normas sectoriales aplicables, no puede escudarse en la libertad de empresa para paralizar la acción de la autoridad competente.

Relevancia en actividades económicas sujetas a habilitación previa

El principio adquiere especial relevancia en sectores donde el ejercicio de la actividad económica está condicionado a una habilitación administrativa previa. En estos casos, la autorización no es un trámite accesorio, es un elemento constitutivo del derecho a ejercer la actividad. Sin ella, la actividad es ilícita y, como tal, queda fuera del ámbito de protección del artículo 19 N°21.

La extracción de áridos es un ejemplo paradigmático. Con la entrada en vigencia de la Ley N°21.800, el ejercicio de esa actividad en cauces naturales quedará condicionado a la habilitación técnica de la Dirección de Obras Hidráulicas y a la posterior autorización municipal. Quien extraiga sin haber cumplido ese procedimiento no solo queda expuesto a sanciones administrativas y penales, tampoco puede invocar el derecho constitucional a desarrollar actividades económicas para resistir la paralización de sus faenas. La infracción normativa es, simultáneamente, una infracción a la condición que hace nacer el derecho.

Lo mismo ocurre en otros sectores sujetos a habilitación previa, concesiones, licencias, permisos sectoriales, registros obligatorios. En todos ellos, la lógica constitucional es la misma: el derecho a desarrollar la actividad existe solo en la medida en que se ejerza dentro del marco normativo que lo define y habilita.

La actividad empresarial del Estado

El inciso segundo del artículo 19 N°21 establece una regla distinta para el Estado y sus organismos, solo pueden desarrollar actividades empresariales o participar en ellas cuando una ley de quórum calificado los autoriza expresamente. Esta exigencia de habilitación legal específica y de quórum reforzado es coherente con el principio de subsidiariedad que informa la Constitución económica, el Estado no puede competir con los privados sin una decisión legislativa deliberada y con mayoría calificada.

Cuando el Estado o sus organismos desarrollan actividades empresariales con esa habilitación, quedan sometidos a la legislación común aplicable a los particulares, salvo las excepciones que la propia ley de quórum calificado establezca por motivos justificados. Este sometimiento a la legislación común busca garantizar condiciones de competencia equivalentes entre el Estado y los privados en los mercados en que ambos participan.

El recurso de amparo económico protege ambas dimensiones del artículo 19 N°21. Puede interponerse tanto para denunciar infracciones a la libertad de empresa de los privados como para denunciar que el Estado o sus organismos están desarrollando actividades empresariales sin la habilitación legal exigida o en condiciones distintas a las que la ley autoriza.

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